2018年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第九十條第二款規(guī)定，通過民間借貸等金融活動(dòng)獲取大額回報(bào)，影響公正執(zhí)行公務(wù)的，構(gòu)成違紀(jì)。第九十四條規(guī)定，不準(zhǔn)違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)以及違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動(dòng)。實(shí)踐中，違規(guī)從事營利活動(dòng)認(rèn)定的難點(diǎn)之一，即與正常民間借貸如何區(qū)分，對此應(yīng)加強(qiáng)研究探索，盡快予以明確，以確保紀(jì)律的嚴(yán)肅執(zhí)行。
一、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸行為認(rèn)定的難點(diǎn)
（一）合法借貸與違規(guī)借貸并存且難以區(qū)分
實(shí)踐中，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部系出于親友關(guān)系借款給他人并收取合理利息，有的甚至只是象征性收取利息或者不收利息；也有的放貸范圍雖不限于親友，但本金來源合法、收取利息也沒有明顯違反規(guī)定；還有的向他人放貸，雖然利息高于國家規(guī)定，但在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)赜州^普遍。
（二）現(xiàn)有規(guī)定尚不完善
《條例》第九十四條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，有其他違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動(dòng)的，給予相應(yīng)紀(jì)律處分。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)營利活動(dòng)必須是“違反有關(guān)規(guī)定”的。但實(shí)踐中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸是否違反規(guī)定，具體違反了哪項(xiàng)規(guī)定，往往難于查找具體依據(jù)。《公務(wù)員法》第五十九條也存在違反有關(guān)規(guī)定之具體規(guī)定的確定問題。
《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二十七條也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員“從事或者參與營利性活動(dòng)”給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。其中，營利性活動(dòng)的范圍如何確定，能否認(rèn)為公務(wù)員不準(zhǔn)進(jìn)行任何具有收益的民事活動(dòng)，何種借貸利息屬于正常民事行為，何種則屬于違規(guī)從事營利性活動(dòng)？最高人民法院《關(guān)于依法妥善審理民間借貸糾紛案件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的通知》提出，規(guī)范公務(wù)員參與民間借貸活動(dòng)?！耙?guī)范”，似并非一律禁止。但實(shí)踐中，公務(wù)員所參與的是合法民事活動(dòng)，還是違規(guī)營利性活動(dòng)，往往難以區(qū)分。
二、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸的若干情況
當(dāng)前，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與違規(guī)借貸，影響了職務(wù)行為的廉潔性；有的放貸資金巨大，利息明顯超過國家規(guī)定；有的在資金來源和獲取收益環(huán)節(jié)誘發(fā)貪污、挪用公款、受賄行為；還有的屬參與非法集資，擾亂經(jīng)濟(jì)和金融秩序，造成惡劣社會(huì)影響。因此，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸的行為，必須認(rèn)真進(jìn)行分析，嚴(yán)肅懲治其中的違紀(jì)違法行為。
（一）以交易形式收受賄賂
根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益并向他人放貸，“收益”明顯高于應(yīng)得收益的，構(gòu)成受賄。這里的明顯高于，是指利率高于正常利率水平的程度，已經(jīng)達(dá)到可進(jìn)行刑事否定性評價(jià)的程度。（可參閱本號：民間借貸形式下的受賄認(rèn)定）
（二）資金來源屬于違紀(jì)違法所得
黨員領(lǐng)導(dǎo)干部用貪污、挪用公款、受賄所得贓款從事借貸活動(dòng)，屬于對違紀(jì)違法所得贓款的處置，其收益屬于孳息，亦應(yīng)收繳。在對主要違紀(jì)違法犯罪行為認(rèn)定為貪污賄賂性質(zhì)后，對其違規(guī)從事營利活動(dòng)的行為可不再重復(fù)評價(jià)。
（三）利用職務(wù)上的便利或影響，向管理、服務(wù)對象放貸
筆者認(rèn)為，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖系用合法財(cái)產(chǎn)放貸，但卻利用了職務(wù)上的便利或者影響，放貸對象亦屬其管理和服務(wù)對象，對數(shù)額較大，謀取私利的，應(yīng)以違紀(jì)論處。《條例》第九十條第二款規(guī)定，通過民間借貸等金融活動(dòng)獲取大額回報(bào)，影響公正執(zhí)行公務(wù)的，構(gòu)成違紀(jì)。這里應(yīng)強(qiáng)調(diào)三個(gè)要素，一是數(shù)額較大，不包括僅獲取小額或者象征性利息的情況。二是影響公正執(zhí)行公務(wù)，利用職務(wù)上的便利或者影響，向管理、服務(wù)對象放貸，均是影響公正執(zhí)行公務(wù)的表現(xiàn)。這里的影響公正執(zhí)行公務(wù)，經(jīng)咨詢，應(yīng)理解為“可能”影響公正執(zhí)行公務(wù)，與《條例》第八十八條中的含義相同。三是謀取私利性，謀取私利是“影響公正執(zhí)行公務(wù)”含義的自然延伸，如果領(lǐng)導(dǎo)干部為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，將個(gè)人財(cái)產(chǎn)借貸給困難企業(yè)，個(gè)人承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)，主要是出于公務(wù)需要，解決了企業(yè)困難而個(gè)人獲得一定的合理利息，不應(yīng)評價(jià)為違紀(jì)。
例如，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)為管理服務(wù)對象謀取利益，然后將資金出借給其并獲取“較高”利息（需掌握尚未達(dá)到“明顯高于”應(yīng)得收益，否則屬受賄性質(zhì)）。再如，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響向管轄范圍內(nèi)的管理、服務(wù)對象出借款項(xiàng)，對方出于討好或者懼怕的心態(tài)，在本無必要借款的情況下向黨員領(lǐng)導(dǎo)干部借款并支付“較高”利息。又如，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)向管理、服務(wù)對象低息甚至無息借款數(shù)額較大，然后再用這些資金進(jìn)行高息放貸，賺取差價(jià)。對此，2018年4月中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公安部、國家市場監(jiān)督管理總局、中國人民銀行《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確規(guī)定，民間借貸活動(dòng)必須嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循自愿互助、誠實(shí)信用的原則。民間借貸中，出借人的資金必須是其合法收入的自有資金，禁止吸收或變相吸收他人資金用于借貸。
筆者認(rèn)為，上述情況下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從事的放貸行為與其職務(wù)、職權(quán)有較明顯的關(guān)聯(lián)，其行為損害了職務(wù)行為的廉潔性，且與平等的民事主體間的借貸活動(dòng)有本質(zhì)區(qū)別。因此，應(yīng)以違紀(jì)論處。
（四）未利用職務(wù)上的便利或影響，向非管理、服務(wù)對象放貸
有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部用其自有合法財(cái)產(chǎn)放貸，且放貸對象并非其管轄范圍內(nèi)的人員，也沒有利用職務(wù)上的便利或者影響，如A省的黨員干部到B省去參與放貸等，這種情況比較復(fù)雜，認(rèn)識上存在不同看法，應(yīng)區(qū)分情況具體問題具體分析。
一是看利率是否過高。根據(jù)《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》，未超過年利率24%屬于合法，24%至36%之間為自然利率。據(jù)此，收取超過36%的年利率是不具有合法性的，應(yīng)認(rèn)定違紀(jì)。由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不同于普通公民，紀(jì)律要求更高更嚴(yán)，對年利率未超過36%的，也不能認(rèn)為一律合理，還要根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕杩罾拾盐帐欠駱?gòu)成違紀(jì)。對此，一種意見認(rèn)為應(yīng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從事民間借貸利率設(shè)定固定或相對固定的上限，超過即違紀(jì)。如《浙江省防止領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)參與民間借貸行為規(guī)定（試行）》規(guī)定，不得向他人出借資金并收取高于貸款市場報(bào)價(jià)利率（LPR）的利息。所謂LPR利息，是指自2019年8月20日起，中國人民銀行授權(quán)全國銀行間同業(yè)拆借中心于每月20日（遇節(jié)假日順延）9時(shí)30分公布的貸款市場報(bào)價(jià)利率。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)以不特定人借貸利率為標(biāo)準(zhǔn)，如當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕栀J利率都是10%，則黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以這一利率從事民間借貸，如《條例》釋義提及應(yīng)考慮借款利率是否確實(shí)高于當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)群眾對外借款的一般利率。民法典草案680條規(guī)定可按交易習(xí)慣確定。前者便于執(zhí)行，后者亦有一定道理。對此，應(yīng)深入研究，適時(shí)出臺黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸處分規(guī)定，明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對外出借款項(xiàng)的利率標(biāo)準(zhǔn)，超過的構(gòu)成違紀(jì)。
二看是否構(gòu)成違規(guī)從事營利活動(dòng)。要綜合考慮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行放貸的數(shù)額、次數(shù)、時(shí)間長短、社會(huì)影響等因素。對其中放貸數(shù)額大，放貸次數(shù)和涉及人員多，持續(xù)時(shí)間長，占用工作時(shí)間或者造成其他嚴(yán)重不良影響的，有必要作為違紀(jì)論處。這里的社會(huì)影響，是衡量是否構(gòu)成違紀(jì)的一個(gè)重要因素。前述案例中，A省較低級別的黨政機(jī)關(guān)干部到B省去參與放貸，看似沒有職務(wù)便利和影響，但如果其從中獲利，誘發(fā)其身邊的黨員干部大面積的去B省放貸，是否一律都認(rèn)為合理呢?筆者傾向認(rèn)為，這是不行的。但是，對此類問題的處理必須慎重把握，區(qū)分情況妥善處理。
三要注意排除合理因素。如親屬、好友、同事間借款，具有合理事由，有時(shí)也給予正常利息或象征性地支付利息。行為人主觀上缺乏從中謀取私利的故意，客觀上收取利息不高，尚屬普通民事活動(dòng)范疇的，不構(gòu)成違紀(jì)。
四要加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與民間借貸的監(jiān)管。對應(yīng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的，必須如實(shí)報(bào)告。
（五）參與他人非法集資活動(dòng)
例如，在某案中，某市水電開發(fā)有限公司董事長張某，以投資開發(fā)水電站名義，按月息15‰至20‰向不特定社會(huì)公眾吸收存款，共計(jì)收取800多人數(shù)億元資金。后張某被認(rèn)定非法吸收公眾存款罪。期間，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部丁某以其合法收入40萬元參加集資，月息20‰，期間共收取利息5萬元。張某案發(fā)后，丁某所出本金無法收回。
筆者傾向認(rèn)為，該案中，如果丁某未利用職務(wù)上的便利或者影響，用合法財(cái)產(chǎn)出資，收取年息未超過24%，系在他人非法集資中受騙，且非長期、多次從事高息放貸活動(dòng)，對情節(jié)較輕，未造成嚴(yán)重影響的，可不以違紀(jì)論處。但如果丁某利用職務(wù)上的便利或者影響為張某提供幫助，帶頭參與非法集資，造成惡劣后果的，則應(yīng)以違紀(jì)嚴(yán)肅處理。
來源：業(yè)務(wù)研究
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