2018年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第九十四條規(guī)定，違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動(dòng)，擁有非上市公司（企業(yè)）的股份的，給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。該規(guī)定是在吸收2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十八條、2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（已廢止，以下簡稱《若干準(zhǔn)則》）第二條第二項(xiàng)規(guī)定的基礎(chǔ)上制定的。實(shí)踐中，認(rèn)定違規(guī)擁有非上市公司、企業(yè)股份類違紀(jì)問題時(shí)，尚有一些難點(diǎn)和困惑，需進(jìn)一步研究明確。
一、關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄范圍內(nèi)的非上市公司、企業(yè)入股，未參與經(jīng)營管理活動(dòng)，是否構(gòu)成違紀(jì)的問題
筆者認(rèn)為，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄范圍內(nèi)的非上市公司、企業(yè)投資入股，不論是否參與經(jīng)營管理活動(dòng)，均構(gòu)成違紀(jì)。關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商辦企業(yè)的問題，黨中央、國務(wù)院多次明確規(guī)定，必須堅(jiān)持政企分開、官商分開的原則，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參與經(jīng)商辦企業(yè)，容易影響秉公辦事，也容易發(fā)生與民爭利的問題，邊做“官”、邊經(jīng)商，難免公私不分，發(fā)生以權(quán)謀私的問題。
2001年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》允許黨員干部買賣上市公司股票，進(jìn)行合法的證券投資，但也是有所限制的，其中包括禁止買賣本人直接業(yè)務(wù)管轄范圍內(nèi)的上市公司股票等。同時(shí)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以購買上市公司股票，并不意味著也可以入股非上市公司。這是因?yàn)?，上市公司股份通過證券市場高度稀釋，購買上市公司股票僅能占有該公司極小比例的股份，購買者基本不可能過問、參加上市公司的經(jīng)營管理活動(dòng)。上市公司的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)被證券市場進(jìn)行了有效隔離，購買上市公司股票，一般只能享有股票作為證券上的權(quán)益。與上市公司相比，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部入股非上市公司，與該公司人員往往關(guān)系密切，具有較強(qiáng)的人合性，很容易參與公司的經(jīng)營、管理活動(dòng)，也很容易產(chǎn)生利用職權(quán)或影響為公司謀取利益的情況，從而侵犯職務(wù)行為的廉潔性。因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄范圍內(nèi)的非上市公司入股，構(gòu)成違紀(jì)。
二、關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄范圍外的非上市公司、企業(yè)入股，未參與經(jīng)營管理活動(dòng)，是否構(gòu)成違紀(jì)的問題
對(duì)此問題，實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不完全一致。第一種意見認(rèn)為，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在管轄范圍外的非上市公司入股，在審查時(shí)要注意是否利用職務(wù)上的便利或影響，利用了職務(wù)上的便利或影響的，構(gòu)成違紀(jì)；沒有利用職務(wù)上的便利或影響的，不構(gòu)成違紀(jì)。這是因?yàn)?，公民將自己的合法?cái)產(chǎn)委托理財(cái)已成為正常的社會(huì)行為，如果沒有利用職權(quán)和影響，不宜按照違紀(jì)認(rèn)定。第二種意見認(rèn)為，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在其管轄范圍外的非上市公司入股，也屬于違紀(jì)。
筆者傾向贊成上述第二種意見。首先，黨紀(jì)條規(guī)歷來嚴(yán)禁黨員領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商辦企業(yè)。除《條例》外，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》，已廢止）第十條明確規(guī)定，經(jīng)商辦企業(yè)包括個(gè)人獨(dú)資或與他人合資、合股經(jīng)商辦企業(yè)，也包括以承包、租賃、受聘等方式從事商業(yè)等經(jīng)營活動(dòng)。根據(jù)上述規(guī)定，擁有非上市公司、企業(yè)股份本質(zhì)上屬于合資、合股經(jīng)商辦企業(yè)，屬于禁止之列。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商，違反了官商分開的基本原則，不論是否利用職務(wù)上的便利或影響，都屬于違紀(jì)。因此，《條例》第九十四條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)（以及2015《條例》第八十八條）在規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)錯(cuò)誤時(shí)，并沒有要求這種情況必須具備利用職務(wù)上的便利或影響的要件。
其次，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不僅在其管轄范圍內(nèi)具有影響力，在其管轄范圍之外也往往具有一定影響，不同地方黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力往往還具有可交換性。如果允許一個(gè)省的高級(jí)干部到另一個(gè)省去經(jīng)商辦企業(yè)，同樣會(huì)影響這些干部公正執(zhí)行公務(wù)，并可能侵害社會(huì)公平，產(chǎn)生黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自身利益和社會(huì)公共利益沖突、群眾反映強(qiáng)烈等問題。
最后，對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的投資和委托理財(cái)?shù)刃袨閼?yīng)加強(qiáng)管理。例如，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，購買私募基金、信托產(chǎn)品時(shí)，如該產(chǎn)品以配偶、子女及其配偶的名義投資非上市公司、合伙企業(yè)等，也應(yīng)填報(bào)。
三、關(guān)于黨政機(jī)關(guān)的普通黨員在非上市公司、企業(yè)入股，是否構(gòu)成違紀(jì)的問題
《條例》第九十四條并未對(duì)違紀(jì)行為主體限定為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)踐中，對(duì)該條是否包括黨政機(jī)關(guān)內(nèi)的普通黨員，也存在不同意見。這是因?yàn)?，該條規(guī)定的一個(gè)來源是《若干準(zhǔn)則》第二條第二項(xiàng)，而《若干準(zhǔn)則》適用的范圍則是縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直屬機(jī)關(guān)科級(jí)負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、基層站所負(fù)責(zé)人等，不包括普通黨員。
從黨紀(jì)規(guī)定看，1984年《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》（已廢止）規(guī)定，鄉(xiāng)以上黨政機(jī)關(guān)在職干部一律不得以獨(dú)資或合股等方式經(jīng)商、辦企業(yè)；該規(guī)定也適用于工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的干部；事業(yè)單位的干部另行規(guī)定。1986年《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》又明確，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在職干部、職工一律不許停薪留職去經(jīng)商、辦企業(yè)；該規(guī)定也適用于人民團(tuán)體，各種協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等群眾團(tuán)體及其干部、職工。90年規(guī)定黨政機(jī)關(guān)的黨員干部禁違規(guī)經(jīng)商。同時(shí)，《公務(wù)員法》第五十九條規(guī)定，公務(wù)員不得違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動(dòng)?？梢?，上述規(guī)定禁止黨和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體及這些機(jī)關(guān)、團(tuán)體中的黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)，而不包括社會(huì)上其他普通黨員通過誠實(shí)勞動(dòng)經(jīng)商、辦企業(yè)。實(shí)踐中，亦不乏在非公經(jīng)濟(jì)組織中發(fā)展黨員而這些黨員主要從事商業(yè)活動(dòng)的情況，對(duì)此不能以違紀(jì)論處。
即便如此，對(duì)黨政機(jī)關(guān)中的普通黨員在管轄范圍外投資入股非上市公司、企業(yè)的，認(rèn)定中還是有一些困惑。有的地方，黨政機(jī)關(guān)的普通黨員在外地投資，或者集體（如采取“標(biāo)會(huì)”等形式）在外地投資非上市公司、企業(yè)現(xiàn)象較多，在當(dāng)?shù)厮坪醣容^“合理”。對(duì)此，有意見認(rèn)為，這些普通黨員是該省職級(jí)很低的人員，其在外省的非上市公司、企業(yè)投資入股，根本不具有任何職務(wù)上的便利或影響，不應(yīng)認(rèn)定為違紀(jì)。但現(xiàn)實(shí)問題是，如果允許一個(gè)省的普通黨員大量到另一個(gè)省去經(jīng)商辦企業(yè)，同樣會(huì)產(chǎn)生各種負(fù)面效果。
筆者傾向認(rèn)為，此類情況認(rèn)定時(shí)要具體問題具體分析。首先，對(duì)黨政機(jī)關(guān)中的普通黨員在管轄范圍外投資入股，要看是否利用了職務(wù)上的便利或影響，如是否在具體工作上與外省有聯(lián)系，當(dāng)?shù)夭惶囟ㄆ胀ㄈ藛T是否能參與投資等。其次，要看是否明顯占用工作時(shí)間、本人主要精力，有無干擾本職工作。再次，要看該投資入股行為是否違反其他社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理方面的規(guī)定。最后，要看是否存在嚴(yán)重不良社會(huì)影響，此類行為的危害性有時(shí)主要體現(xiàn)在引起他人仿效，造成不良社會(huì)影響等。因此，是否造成不良影響是處理中需考慮的重要因素。上述因素不需全部具備，而是要進(jìn)行綜合把握。此外，還可參考《實(shí)施辦法》第二條“能夠主動(dòng)檢查糾正，情節(jié)較輕的，可以不予處分或者免予處分，但應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育；情節(jié)較重的，可以從輕或者減輕處分，必要時(shí)可以給予相應(yīng)的組織處理。不主動(dòng)檢查糾正的，依照本實(shí)施辦法處理”的精神，妥善作出處理。
隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合法投資理財(cái)行為日趨多樣，對(duì)合法投資理財(cái)行為應(yīng)與經(jīng)商、辦企業(yè)違紀(jì)行為相區(qū)別，建議進(jìn)一步完善現(xiàn)有規(guī)定，以準(zhǔn)確區(qū)分經(jīng)商、辦企業(yè)違紀(jì)與合法投資理財(cái)行為。
問：一方面禁止黨政機(jī)關(guān)干部經(jīng)商辦企業(yè)，另一方面又鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)人士入黨，請(qǐng)問二者是否存在矛盾？
中央紀(jì)委法規(guī)室：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十八條是關(guān)于違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動(dòng)行為的處分規(guī)定。其中，第（一）項(xiàng)將“經(jīng)商辦企業(yè)”作為違紀(jì)情形之一列出。這里規(guī)定的從事營利活動(dòng)具體行為是否構(gòu)成違紀(jì)要以是否違反了有關(guān)規(guī)定為前提條件。這些規(guī)定主要是指現(xiàn)行有效的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。以第（一）項(xiàng)“經(jīng)商辦企業(yè)”為例，“有關(guān)規(guī)定”是指中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等規(guī)定，這些規(guī)定禁止黨和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體及這些機(jī)關(guān)、團(tuán)體中的黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)。邊做“官”、邊經(jīng)商，難免公私不分，以權(quán)謀私，至少會(huì)使廣大群眾、其他沒有“官”商背景的“經(jīng)濟(jì)人士”產(chǎn)生“合理懷疑”。因此，第八十八條規(guī)定與在非公經(jīng)濟(jì)組織中發(fā)展黨員并不矛盾。
來源：業(yè)務(wù)研究
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